新形势下基层合同监管工作面临的问题及对策
更新时间:2017/7/25               

  长期以来,各级工商(市场监管)部门按照合同法律法规及地方政府“三定方案”的要求,认真履行合同监管职责,依法规范合同行为,有效维护了合同当事人及广大消费者的合法权益。但是,随着形势的发展,合同监管工作正面临一些新的挑战,出现了一些新的问题,需要加紧研究,寻找破解问题的良方。

  基层合同监管工作面临的问题
  
  关于合同格式条款监管工作
  
  认识不到位。一些基层单位对合同格式条款监管工作的重要性认识不足,认为该项工作多干也出不了成绩,少干也出不了大事。目前的情况是,专项整治行动和投诉举报倒逼,成为基层开展合同格式条款监管工作的主要动力来源,主动履职意识普遍不强。
  
  素质跟不上。随着市场经济的发展,合同格式条款形式更加多样,内容日渐庞杂。部分基层监管人员忽略了对相关业务知识的学习,长期不变的知识结构难以跟上千变万化的市场发展节奏,一些地方合同格式条款监管工作仍停留在查处“最终解释权”等不公平格式条款的简单层面上。
  
  执法不配合。部分使用合同格式条款的企业不但在市场上处于强势地位,甚至在监管部门面前也表现强势,监管难度较大。许多中小服务型企业合同意识较差,网上下载、请人代拟合同,不加审查而直接使用,被查处时以“不懂法”“大家都这样”等为由,不理解、不支持监管部门的工作,抵触情绪较大。
  
  执法力量难跟上。目前,基层普遍存在合同格式条款监管工作为其他工作让路的情况,在县区级“三合一”监管体制改革后,食品安全、特种设备安全等监管工作牵扯了基层巨大的精力,再加上取消了垂管模式,使得合同格式条款监管工作出现了进一步弱化的趋势。
  
  关于合同违法行为查处工作
  
  法律法规支撑不足,监管工作较被动。《合同法》第一百二十七条规定,工商行政管理部门和其他有关行政管理部门在各自的职权范围内,依照法律、行政法规的规定,对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为,负责监督处理。该条款仅仅赋予工商(市场监管)部门查处利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为的职权,而且还是抽象原则,对基层查处合同违法行为而言缺乏可操作性。为此,许多省区市在《合同法》的基础上制定了合同监管地方性法规。但是按照前述《合同法》第一百二十七条的规定,监管部门应按照法律和行政法规的规定开展合同监管,合同监管相关地方性法规是否存在突破《合同法》规定的嫌疑,一直存在争议。
  
  《行政处罚法》第十二条规定,尚未制定法律、行政法规的,前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。工商总局于2010年颁布了《合同违法行为监督处理办法》(以下简称《办法》),在相关条款中对合同违法行为的表现形式作出了较为详细的列举,并规定了相应罚则。但是,《办法》的一些规定尤其是对合同欺诈行为的描述仍比较抽象,仅仅对合同欺诈行为的表现形式进行了列举,并未从法理上对合同欺诈行为的构成要件明确界定,涵盖面较窄,导致在实践中适用性不强。尽管学界对合同欺诈与合同诈骗的区别论述较为详尽,但在实践中要作出明确的区分却并非易事。
  
  在实际工作中,由于工商(市场监管)部门与公安部门对欺诈与诈骗的理解不同,面对受害人的投诉(举报),往往不能及时处置,损害了政府机关的公信力。此外,按照相关行政法原理,行政处罚属于依职权的行政行为,对于合同违法行为,工商(市场监管)部门应主动作为依职权予以行政处罚。但由于合同的权利义务关系一般只在当事人双方之间产生,如果合同受害方不选择去工商(市场监管)部门投诉(举报)合同违法行为,而是选择自行协商或者诉讼、仲裁解决,或因为合同标的额较小而直接选择放弃合同利益,合同违法当事人便可能逍遥于《办法》之外。《办法》作为一部行政规章,其执行与否在很大程度上取决于当事人的意志,有悖于依法行政的原则。
  
  违法形式多样化,立案查处难。当前,合同违法行为出现智能化、隐蔽化、跨地域化等新特点,使得基层执法部门在案件查处工作中面临难以取证、难以定性、难以处罚等难题,最终造成有法难依的局面。现实生活中,面对层出不穷的利用合同侵害合同相对方合法权益的事件,监管部门最终只能按照《消费者权益保护法》《合同争议行政调解办法》等规定进行调处。这种柔性的处理方式显然无法有效打击违法者的嚣张气焰。
  
  违法成本低,维权成本高。《办法》对合同违法行为的处罚力度较小,对合同违法当事人没有形成强大的威慑力,打击力度有限。按照《办法》第十二条规定,当事人违反《办法》规定的,“法律法规已有规定的,从其规定;法律法规没有规定的,工商行政管理机关视其情节轻重,分别给予警告,处以违法所得额三倍以下,但最高不超过三万元的罚款,没有违法所得的,处以一万元以下的罚款”。此外,按照相关法律规定,人民法院或仲裁机构才是判定合同效力的法定部门。即使当事人被工商(市场监管)部门认定为实施了合同违法行为,该合同也并不必然无效,除非加害者愿意主动承担相关责任,否则受害者可能仍需经过司法程序方能最终维权成功。而复杂漫长的司法程序让人望而却步,许多受害者往往选择忍气吞声。这让违法者变得更加有恃无恐。

  几点建议
  
  完善四个机制,加强合同格式条款监管。第一,完善培训指导机制。培训要形式上灵活多样,内容上实用易懂。指导要多深入基层直插一线,面对面谈个案,这样既解决实际问题,又拉近与基层距离,让基层感受到合同格式条款监管工作的重要性。第二,完善考评问责机制。考评不能只看数据而不看实际,要加大实地核实力度,定期通报相关情况,做到有奖有罚,从而更好地督促激励基层做好合同格式条款监管工作。第三,完善协作机制。对于行业属性较强的企业和所谓“强势企业”,积极与其主管部门和行业协会做好沟通联系工作,争取获得各方面的支持。探索建立常态化的部门联合执法与指导机制,形成监管合力。只要我们自身素质过硬,严格依法办事,就没有啃不动的硬骨头、拿不下的试法者。第四,完善社会共治机制。合同监管部门应积极主动顺应新形势,从提高监管效率入手,加大专项整治力度,集中查办一批大案要案,做到查处一个、教育一批,增强市场主体自律意识,做好源头防控;同时,通过多种形式的合同法规宣传,让企业知法懂法进而守法用法。
  
  突出三个加强,提升合同违法行为查处工作效能。一是加强制度建设。完善法规体系,厘清权力边界。严格执法的前提是科学立法。按照现行《合同法》的规定,对利用合同危害国家利益、社会公共利益的违法行为,应依照法律、行政法规的规定进行监督处理。《合同法》作为一部民事法律,对合同行政监管不可能作出过于细致的规定。而《办法》的效力层级较低,规定较为简单,规制力度较弱。因此,适时制定一部合同监管行政法规很有必要。二是加强能力建设。开展办案技能培训,定期发布典型案例。提供学习交流平台,邀请办案能手讲解查处合同违法案件的技巧和方法。组织典型案例研讨评析会,以案说法、以案学法,用常见典型案例指导办案。同时,对于基层查办的大要案件和疑难案件,上级工商(市场监管)部门要直接参与,指导和帮助基层办案,逐步形成简易案件基层所办、大案要案专业稽查队办的合同执法办案工作格局,逐步解决取证难、定性难、处罚难等“三难”问题。三是加强机制建设。积极做好行政执法与刑事司法的衔接,建立与司法等部门的沟通、协调与联动机制,杜绝推诿扯皮现象,该处罚的处罚,该移送的移送,严厉打击合同违法犯罪者的嚣张气焰。鼓励合同受害者依法维权,及时给予行政救济并协助其进行司法救济,让违法者付出双重代价。建立惩戒机制,对实施了合同违法行为的当事人依法作出行政处罚后,把相关企业信息纳入企业信用信息公示系统,让失信企业“一处失信,处处受限”。□安徽省合肥市工商局 陈 娟

                                                                         来源:中国工商报

 
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